Técnicas de Evaluación Previa: La Evaluación de Impacto Ambiental de Planes y Proyectos

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de planes y proyectos es una técnica de protección ambiental de carácter preventivo. Consiste en un procedimiento compuesto de estudios y análisis técnicos, abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación por la autoridad ambiental del impacto o efectos sobre el medio ambiente de un plan, programa o proyecto de obra o actividad concretos. Esta evaluación termina con un informe, denominado Declaración de Impacto Ambiental (DIA), en el que la autoridad competente se pronuncia, desde el punto de vista ambiental, sobre la conveniencia o no de realizar el plan, programa o proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse. Mediante su incorporación en el procedimiento de autorización o aprobación de la obra o actividad, se pretende asegurar la integración de los aspectos ambientales en el plan, programa o proyecto de que se trate, determinando las posibles repercusiones o impactos que pudiera tener sobre el medio ambiente antes de autorizarla o ponerla en funcionamiento, y adoptando la alternativa menos perjudicial. Por lo tanto, es un procedimiento distinto del procedimiento de autorización, pero integrado en este, y cuya resolución es fundamental para poder autorizar o no la actividad o proyecto.

A nivel estatal, está regulada en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que refundió en un único texto legal el régimen jurídico de la evaluación ambiental de planes y programas y la evaluación ambiental de proyectos, antes regulada por Ley 9/2006 y R.D-l 1/2008, respectivamente, estableciendo que la evaluación ambiental estratégica de un plan o programa no excluye la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven. La EIA identificará, describirá y evaluará, en función de cada caso particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los siguientes factores: el ser humano, la flora y la fauna; el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje; los bienes materiales y el patrimonio cultural; la interacción entre todos los factores anteriores.

La ley distingue dos procedimientos de EIA en cuanto a los proyectos: el ordinario y el simplificado:

A) Proyectos contemplados en el Anexo I

Todos los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o actividades comprendidas en el Anexo I, deberán someterse necesariamente a una EIA. Se trata de actuaciones de carácter físico que tienen un importante potencial destructivo del medio ambiente y que refieren a sectores muy diversos (agricultura, industria extractiva y energética, proyectos de infraestructuras, de tratamiento y gestión de residuos, etc.).

Breve resumen del procedimiento:

1. Inicio: Se inicia mediante una solicitud del promotor dirigida al órgano competente de la Comunidad Autónoma para autorizar la actividad (órgano sustantivo) de sometimiento del proyecto a EIA. Esta solicitud irá acompañada del documento inicial del proyecto. Este documento contendrá al menos: la definición, características y ubicación del proyecto; las principales alternativas que se consideran y análisis de los potenciales impactos de cada una de ellas; un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto. El órgano sustantivo, si considera suficiente la documentación presentada, lo remitirá al órgano ambiental (el que emitirá la DIA) que, previa consulta a las administraciones públicas afectadas y a los posibles interesados, determinará el alcance (amplitud y nivel de detalle) del EIA.
2. Estudio de Impacto Ambiental: Este estudio lo realiza el promotor del proyecto que se somete a evaluación y consiste en una descripción del proyecto, en la que se analizan sus posibles repercusiones ambientales. Deberá contener, entre otros, los siguientes datos: descripción del proyecto con estimación de los tipos y cantidades de residuos vertidos y emisiones de materia o energía resultantes; exposición de las alternativas estudiadas y justificación de las razones de la solución adoptada; evaluación de los efectos previsibles directos e indirectos sobre el medio ambiente (el ser humano, la flora y la fauna, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, etc.); medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos; programa de vigilancia ambiental; resumen del estudio y conclusiones.
3. Información pública y consultas: Dentro del procedimiento aplicable a la autorización o licencia de que se trate, el órgano sustantivo someterá a información pública e informe de administraciones u organismos que procedan según el tipo de procedimiento, tanto el procedimiento en sí, como el EIA. La duración no será inferior a 30 días. Los resultados de las consultas y de la información pública deberán tomarse en consideración por el promotor en su proyecto, así como por el órgano sustantivo en la autorización.
4. Declaración de Impacto Ambiental: Terminado el plazo, y antes de resolver sobre la autorización de la actividad, obra o instalación, el órgano sustantivo remitirá el expediente al órgano ambiental para que formule la DIA. La DIA es el acto administrativo por el que el órgano ambiental declara el interés público en que se lleve a cabo o no el proyecto, y establece las condiciones que debe reunir en relación con la protección del medio ambiente y los recursos naturales. La DIA será pública en todo caso en el Boletín Oficial que corresponda. Finalmente, el órgano sustantivo se pronunciará sobre el otorgamiento de la autorización de la actividad, instalación u obra, siendo la DIA un informe preceptivo y vinculante para el órgano sustantivo (artículo 41 Ley 21/2013). En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el sustantivo sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto, o sobre las condiciones de la DIA, resolverá el Consejo de Ministros (o de Gobierno en las Comunidades Autónomas).

B) Proyectos contemplados en el Anexo II o no incluidos en ninguno de los dos, pero que puedan afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000

En estos casos, el promotor solicitará del órgano competente que se pronuncie sobre la necesidad o no de que el proyecto se someta a EIA. Este se pronunciará siguiendo los criterios especificados en el Anexo III (criterios en relación con las características del proyecto -tamaño, utilización de recursos naturales, contaminación, etc.-, su ubicación, o las características del potencial impacto (extensión, probabilidad, duración, etc.).

Con la solicitud, el promotor debe acompañar un documento ambiental del proyecto, que deberá contener sus características y ubicación, análisis de impactos potenciales en el medio ambiente, medidas preventivas, correctoras o compensatorias para la protección del medio ambiente, y formas de garantizar el cumplimiento de dichas medidas. Tras un periodo de consultas a las administraciones, personas e instituciones afectadas, el órgano competente se pronunciará sobre la necesidad o no de que el proyecto se someta a evaluación de impacto ambiental, decisión que se publicará. Si considera que es necesaria, se dará traslado al promotor del alcance del EIA, continuando ya la tramitación normal.

Se excluyen de EIA tres supuestos:

1. Los proyectos relacionados con los objetivos de la defensa nacional, cuando su aplicación pudiera tener repercusiones negativas para tales objetivos.
2. Los proyectos aprobados específicamente por una ley del Estado.
3. Cuando el Consejo de Ministros o el órgano competente de la Comunidad Autónoma en su ámbito de aplicación, acuerde excluirlos en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado.

Clases de Suelo: Generalidades

En el sistema urbanístico español, los derechos y deberes de los propietarios del suelo dependen de la clasificación que a estos se le dé en el planeamiento urbanístico. Dicho en otras palabras, que cada uno podrá hacer en su parcela lo que el planeamiento le permita y no lo que a cada uno le parezca. Como decíamos, es lo que se llama la concepción estatutaria del suelo.

La Ley del Suelo actual solo distingue dos tipos de suelos, el rural y el urbanizado (artículo 21 TR 2015). Sin embargo, la normativa autonómica sigue hablando de tres tipos: urbano, urbanizable y no urbanizable (artículo 44 LOUA). No obstante, esta diferencia no existe realmente porque: el suelo rural es el suelo no urbanizable; el suelo urbanizado es suelo urbano (consolidado o no); y el paso de suelo rural a suelo urbanizado, que depende del planeamiento, coloca al suelo rural en una posición transitoria entre aquellos, que es el suelo urbanizable. De hecho, la propia Ley del Suelo regula derechos y deberes para cada una de estas tres situaciones.

Suelo No Urbanizable

(Artículo 21 TR 2015 y 46 LOUA). Es el suelo preservado de su transformación por urbanización. Como mínimo lo serán:

• Los terrenos de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural o necesarios para la protección del litoral.
• Los que deban preservarse por sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales o paisajísticos.
• Los que tengan riesgos naturales o tecnológicos.
• El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente (urbanizado).

Todo suelo no urbanizable tiene un régimen estricto que excluye como regla general las construcciones, sin otras excepciones que: edificaciones para explotaciones agrícolas; instalaciones vinculadas a ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas; edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social; y los edificios para vivienda familiar donde no haya posibilidad de formar un núcleo de población.

La normativa autonómica extrema los rigores por su obsesión conservacionista no siempre justificada y excesiva, pues acorde a la UE gran parte de la España interior está condenada al abandono de la explotación agrícola y ganadera. Y al final, la normativa en lugar de favorecer la preservación de la naturaleza, la pone más en peligro. Por ejemplo, la proliferación de incendios veraniegos. Lo suyo hubiera sido estimular en esas zonas los asentamientos de segunda residencia, dentro de un orden.

Conforme a la Ley del Suelo, los propietarios de suelo no urbanizable solo tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad, conforme a la naturaleza de sus terrenos (agrícola, forestal, ganadera o cinegética), incluso limita la segregación o fraccionamiento de las fincas. Además, se le imponen los deberes antes referidos. Por último, hay muchas regiones que tienen pequeños núcleos o asentamientos rurales enclavados en suelo no urbanizable. Las leyes autonómicas establecen para ellos un régimen especial que les impide transformarlos en núcleos urbanos, pero que permiten su subsistencia e incluso su ampliación en un 20% máximo. Así, el artículo 46.2.d) de la LOUA contempla el denominado hábitat rural diseminado que por constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados, vinculados en su origen al medio rural, posee determinadas características que, atendidas las del municipio, procede preservar.

Suelo Urbanizable

Como hemos referido, la Ley del Suelo no hace referencia expresa al mismo, pero no lo ignora, consciente de que existe una situación de tránsito del suelo rural al suelo urbanizado que se da cuando los instrumentos de ordenación territorial prevén o permiten esta transformación. Este suelo es materialmente rural, pero el planeamiento ha decidido convertirlo en urbano por necesidades de la población.

En el proceso de transformación, los propietarios deberán ceder gratuitamente a la Administración Pública suelo reservado para viales, zonas verdes y dotaciones públicas, y costear y, puede que también tengan que ejecutar las obras de urbanización del plan, así como las infraestructuras de conexión a redes generales (agua, electricidad, transporte). En este suelo la Administración Pública tiene mayor discrecionalidad para apreciar las necesidades actuales y futuras. Así, el artículo 10 b) de la Ley del Suelo señala: las Administraciones Públicas competentes deberán destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial.

Cuando el plan general clasifica un suelo como urbanizable, puede hacerlo:

• Delimitando dentro de él sectores concretos. Estaremos ante suelo urbanizable delimitado o sectorizado; que a su vez puede ser:
  • Sectorizado ordenado: tiene aprobada su ordenación completa.
  • Sectorizado no ordenado: cuya ordenación detallada no haya sido aún aprobada.
• O no delimitarlo en sectores, en cuyo caso en un futuro hará falta un plan de sectorización.

Suelo Urbano

El artículo 12.3 de la Ley del Suelo (artículo 21.3 TR 2015) distingue tres categorías de suelo urbano (urbanizado) cuya nota común viene dada por tratarse de suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, es decir, cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento (antiguamente se definía como aquel que ya tenía el encintado de aceras, alcantarillado y suministro de energía eléctrica). Por tanto, si el suelo ha sido realmente transformado ha de considerarse necesariamente urbano.

También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.

La Ley del Suelo distingue dentro de este suelo dos categorías, según exista o no una urbanización consolidada:

• El suelo urbano consolidado (ya urbanizado), viene constituido por la ciudad compacta, es decir, por los solares y parcelas ya edificadas. En este suelo, los propietarios solo tienen el deber de completar a su costa la urbanización necesaria para que sus terrenos tengan la condición de solar y entonces ya tendrán derecho a edificar directamente, previa la obtención de licencia. No tienen que realizar ninguna cesión, porque en este suelo la ciudad está ya terminada (artículo 17 TR 2015).
• El suelo urbano no consolidado (aún no urbanizado), viene formado por aquellas partes de la ciudad en las que son precisas operaciones para completar la urbanización o se prevén operaciones de renovación urbana. Es decir, las partes de la ciudad que quedan sin edificar y las zonas en las que el planeamiento prevea la creación de nuevos edificios, apertura de nuevos viales, zonas verdes, plazas, equipamientos, dotaciones, etc. En este suelo los deberes del propietario son los mismos que los del suelo urbanizable, es decir, ceder gratuitamente a la Administración Pública el suelo necesario para viales, espacios libres, zonas verdes, etc. Siendo estos deberes los que compensan la atribución de ese plus de contenido inherente al reconocimiento de aprovechamiento urbanístico; además, quedará por tramitar el planeamiento de desarrollo que fuese necesario y un proyecto de reparcelación que permita que se compensen las obligaciones y los derechos de todos los propietarios del polígono.